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政府采购促进中小企业发展的方式与方法

浏览:619 次发布时间:2019-07-11

□文/张楗

       中小企业,即按企业人数、销售额或其资产总额等指标,并结合行业特点规定的,一定约束指标以下的企业。近年的统计资料显示,新注册企业中,中小企 业占到了99%,对GDP贡献率达到60%,提供了城镇就业率的 75%,已成为国民经济发展中一股不可或缺的力量。为此,2002 年 6 月 29 日第九届全国人民代表 大会常务委员会第二十八次会议审议通过了《中小企业促进法》, 并于 2017 年底对其部分条款进行修订,以促进中小企业健康发展, 扩大城乡就业,进一步发挥其在国民经济和社会发展中的重要作 用。其中的第四十条明确规定,国务院有关部门应当制定中小企业政府采购的相关优惠政策,通过制定采购需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施,提高中小企业在政府采购中的份额,要求向中小企业预 留的采购份额应当占本部门年度政府采购项目预算总额的百分之三十以上 ;其中,预留给小型微型企业的比例不低于百分之六十, 除非中小企业无法供给或提供服务。同时规定,政府采购不得在企业股权结构、经营年限、经营规模和财务指标等方面对中小企业实行差别待遇或者歧视待遇, 以有效促进中小企业发展。

       一、认定标准 工业和信息化部、国家统计 局、国家发展改革委、财政部等 四部门结合经济发展与企业布局,于 2011 年颁布了《中小企业划型 标准规定》(工信部联企业[2011] 300 号),明确规定了各行业中小 企业划型标准,如表 1 所示。 该标准同时规定,中型企业 标准上限即为大型企业标准的 下限。

       二、促进发展的政策支撑政府采购,在于借助于市场竞争择优选择供应商。也正是因为存在市场竞争,采购人才有可 能在市场供给侧进行择优选择,从而最大限度地发挥财政性资金效益。中小企业极大地增加了采购人市场选择的品种与花色,但 其参与市场竞争有一定的条件与 方法。需引以重视的是,国家从财政角度对其发展进行扶持,是因其在国民经济发展中起到了重要作用,但并非无条件,也不能永久地扶持。否则,就是在市场竞争中鼓励后进,同样不利于国民经济健康发展。 

中小企业划型标准.png

   (一)政府采购促进中小企业发展条件

       财政部于2003年公布《政府 采购品目分类目录》,包括货物、工程和服务 54 个二级品目。其中, 货物包括土地、设备、文物和陈列品、图书、家具、纸张、办公 耗材、药品等 20 个二级品目 ;工 程包括建筑物、构筑物施工、预 制构件组装、装修、修缮工程、设备租赁等 10 个二级品目 ;服务包括科学研究和试验开发、信息技术服务、维修和保养、会议和 会展、住宿和餐饮、农林牧副渔服务等 24 个二级品目,涵盖了表 1列出中小企业划型标准中的所有类别,为中小企业参与政府采购活动,供给政府采购品目提供 了可能。 中小企业参与政府采购竞争的前提,是其有供给货物、工程或服务的能力,满足政府采购货物、工程或服务的采购需求,包括国家规定的资格条件和采购项目需求条件。国务院财政部门根据国家经济和社会发展政策,会同国务院有关部门制定资产配置标准和采购人按项目特点和需求制定的采购需求标准,是实施政府采购促进中小企业发展政策的基础。 

     (二)中小企业参与政府采购不利因素

       中小企业参与政府采购活动,中标或者成交有两种情形 :一是所有参与政府采购活动的供应商均为中小企业 ;二是中小企业与 大型企业竞争。但市场竞争并不能保证中小企业一定能够中标或者成交。这里,对中小企业参与政府采购竞争的结果分析如下 :

     (1)供应商都是中小企业。 政府采购在什么情况下参与竞争的供应商都是中小企业呢?有三 种情形 :①采购标的额小,大型企业不愿意参与竞争 ;②采购标的为创新产品或服务,大型企业未能转型生产或提供 ;③政策不允许大型企业参与。这当中,第 1种情形不利于集中采购,第2 中情形仅在短时间内有可能,一 旦大型企业转型成功就能生产或提供。只有第3种情形可以保证供应商都是中小企业。《政府采购 促进中小企业发展暂行办法》第 四条规定,负有编制部门预算职 责的各部门要统筹确定本部门(含 所属各单位)面向中小企业采购 的项目,要求其在满足机构自身 运转和提供公共服务基本需求的 前提下,应当预留本部门年度政 府采购项目预算总额30%以上的 项目专门面向中小企业采购,其 中,预留给小型和微型企业的比 例不低于60%。但这种政策是在 大、中、小企业都有能力供给的 条件下,政府强制要求大型企业 退出竞争。这在市场信用一定程 度上缺失的状况下,行政干预后 的采购结果是否是在“打压先进、 鼓励后进”,是否有利于国民经济 健康发展等都有待于进一步经过 实践检验,因为其与市场竞争“优 胜劣汰”的原则不完全一致。故 此,这种促进中小企业发展的政 策须在对中小企业相关条件,如 企业成立年限、产品或服务类别、 品质等限制下才能使用。 

     (2)中小企业与大型企业竞 争。中、小企业与大型企业竞争 并中标或者成交胜出有多少可能 性?《政府采购促进中小企业发展暂行办法》第五条规定,对于非专门面向中小企业的项目,采 购人或者采购代理机构应当在采购文件中对小型和微型企业产品的价格给予6%—10%的扣除,用扣除后的价格参与评审,具体扣除比例由采购人或者采购代理机构确定。注意,这里对中型企业的产品价格并没有要求在评审时扣除。这些政府采购政策是否可保证中小企业中标或者成交?答案是不确定的!因为从采购人内心上讲,是不是愿意选择一个中小企业生产的产品或接收其提供的服务?答案一定是不愿意!采购人希望选择的中标或成交结果一般是优先国有企业,其次是市场知名且有一定影响力的民营企业。而国有企业或者市场知名且有一定影响力的民营企业一般都是大型企业。故此,即便政府采购政策要求对中小企业的价格评审优惠,但评审因素中还有履约能力与其他竞争性因素,在这些竞争因素上,中小企业并不占优势,其结果常是大企业中标或者成交。而且,一旦是中小企业中标或者成交,让人怀疑采购人与中标、成交人间有私下交易,成为审计或者巡视的重点。这也就一定程度上解释了为什么采购人首先希望国有企业中标或者成交的原因。

从市场竞争角度分析,中小企业与大型企业竞争并不占优势,其原因在于大型企业规模大、生产时间长、业绩多、社会可信度高,同时,市场竞争经验较之中小企业丰富。虽然《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第十七条明确规定,采购人、采购代理机构不得将投标人的注册资本、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等规模条件作为资格要求或者评审因素,要求对大、中、小企业一视同仁,但这仅仅是规模条件。招标采购竞争条件除去价格、规模条件外,还有其他资格、技术和商务条件,而在这些因素或指标竞争上,中小企业也不占优势。所以,竞争对促进中小企业发展形成了一种天然屏障,除非国家采用专门措施对其予以特别扶持。

      三、促进发展的方式与方法

      如上述,政府采购中,中小企业与大型企业竞争并不占优势。在这种情形下,怎样落实《中小企业促进法》,怎样在政府采购中扶持中小企业发展?对此,《政府采购法》第九条规定,政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标,包括保护环境,扶持不发达地区和少数民族地区,促进中小企业发展等;《政府采购法实施条例》给出了方向指引,其第六条规定,国务院财政部门应当根据国家的经济和社会发展政策,会同国务院有关部门制定政府采购政策,通过制定采购需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施,实现促进中小企业发展等目标。 那么,如何实施政府采购政策以有效促进中小企业发展呢? 

(一)中小企业领域与市场供给

       《中小企业划型标准规定》(工信部联企业[2011]300 号)给 出的中小企业划型标准中,涵盖 了《国民经济行业分类》(GB/T 4754—2017)中:A. 农、林、牧、 渔业;工业(包括:B. 采矿业;C. 制 造业 ;D. 电力、热力、燃气及水 生产和供应业);E. 建筑业 ;F. 批 发业和零售业;G. 交通运输业(不 含铁路运输业)、仓储业和邮政业; H. 住宿和餐饮业 ;I. 信息传输业 (包括电信、互联网和相关服务)、 软件和信息技术服务业 ;K. 房地 产开发经营(含物业管理);L. 租 赁和商务服务业,以及其他未列明行业(包括 :M. 科学研究和技 术服务业,N.水利、环境和公共 设施管理业,O.居民服务、修理 和其他服务业,Q. 社会工作,R. 文 化、体育和娱乐业等),除其中的 J. 金融业、P. 教育、S. 公共管理、 社会保障和社会组织、T.国际组 织等4个统计类别没划定其中的 中小企业外,其他 16 个市场供给 类别均划型了中小企业。 

       政府采购在于组织供应商竞 争。为此,中小企业供给的货物、 工程或服务,其参与市场竞争的 前提是 :①质量符合国家相关标 准、行业标准、地方标准或者其 他标准、规范 ;②性能符合政府 采购需求,其技术规格、安全和 物理特性等达到配置标准规定; ③具备履约能力,即有履约所需 的人、财、物等基本条件,满足政府采购服务标准、期限、效率 要求等。

       同时,上述分析表明,中小 企业介入的货物、工程和服务领 域,都是国民经济发展中已经成 熟领域,不乏大型企业参与竞争。 这种情形下,不在于国家如何对 中小企业扶持,而在于④中小企 业的产品、工程建设与服务的“创 新”,包括技术创新与产品、服务 创新,这才是其与大型企业竞争 的根本。那种墨守成规式的发展 模式,那种希望政府采购对其如 何优惠,希望大企业扶持中小企 业或是大企业不与中小企业竞争 的发展思想,对中小企业而言都 是“短命”的发展模式。 

      (二)促进中小企业发展的政策与建议

     《政府采购法实施条例》第六条是政府采购中依法实现促进中小企业发展的政策措施。其中包括 :制定采购需求标准、预 留采购份额、价格评审优惠、优先采购等。如何使这些政策措施落地? 

       1.采购需求标准。采购需求 标准是采购基础,对应采购标的 技术性能和功能界定,既需要满 足一定时间的使用,服务于政府 办公需要,又不能过于追求“高 大上”。这二者关系直接影响采购成本。 

       为此,国务院财政部门应会 同有关部门组织研究,确定中 央、地方政府不同部门办公所需资产配置和标准,科学合理地制定并颁布《政府资产配置标准》, 以约束一些采购人随意追求资产配置的高、大、上,浪费财政性资金。对采购人而言,核心在于约束其采购需求对大、中、小型企业是一视同仁而不倾向于大企业,特别是采购文件中的技术要 求、指标及择优方法。为此,需 财政部门或是其预算管理部门组 织专业人员对其采购需求进行审 查,以落实国家促进中小企业发 展政策。

       2. 预留采购份额。《政府采购促进中小企业发展暂行办法》要求预算编制部门在满足其机构办公需求和能够向社会提供公共服务前提下,预留其年度政府采购预算30%以上的项目面向中小企业采购。正如上面所分析的,这 种直接预留采购份额的做法,实 际上与市场竞争,发挥市场在资源配置中的决定性作用精神不完 全一致,但有利于落实政府采购政策,促进中小企业发展。为此, 国务院财政部门或是预算编制部 门须在中小企业提供的产品、工 程建设或服务满足资产配置标准前提下,研究哪些品目的生产、 建设或服务大型企业不宜介入, 或是交由中小型企业供给更有利于使用与管理。同时,采用市场机制促进中小企业进行产品与服务创新。 

       从市场经济上看,促进中小企业发展的根本不在于鼓励其与大型企业争夺市场份额(那注定 是一种失败的政策),而在于政府部门组织研究相关行业、产业布局,颁布《中小企业发展引导 目录》,引导中小企业向着传统经济发展中缺失的领域发展。即便是其重走传统产业老路,也应引导其向大型企业无暇顾及,或 是大型企业逐渐退出而社会又需要的领域发展,以形成大、中、 小企业分层次的、各自不同的服务领域,这才是社会结构治理所需要的。

       3.价格评审优惠与优先采购措施。这是在大、中、小型 企业共同参与竞争的政府采购项目中,招标文件、竞争性谈判文件、询价文件中须要明示的内容。

      《政府采购促进中小企业发展暂行办法》规定,采购文件中应对小型和微型企业产品的价格给予6%—10%的扣除,用扣除后的价格参与评审。实践中,一般采购人会直接选择下限6%而 不会选上限 10%。对应的,要求采购文件中规定优先采购中小企业产品的措施几乎没有采购人使 用,原因在于采购人希望中标产品是大型企业,最好是大型国有企业产品。 这种情形下,要求其在采购标准中明确同等条件下优先采购 中小企业产品,一是采购人对中 小企业产品质量和售后服务不放 心 ;二是审计、纪检巡视时无法 解释为什么不选大型企业产品, 因其更可靠。这就造成没有采购 人,尤其是政府采购人在同等条 件下,敢于优先采购中小企业产 品或服务。 此外,政府采购促进中小企 业发展政策必须分品目和品质, 同时,对中小企业优惠与扶持应 有年限限制,因为采购的宗旨在 于标的择优。为此,国家有关部 门出台中小企业价格的优惠,应 参照税收政策,规定在一定年限, 如对成立三年以内的企业减免而 不能只要是中小企业一概减免, 因为这不符合“优胜劣汰”的市 场竞争原则。

(作者单位 :陕西省招标有限 责任公司) (责编:冯君)

 

来源:《中国招标》周刊

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